¿Pacto climático o pacto forestal?

Artículo

Alberto Andreu Pinillos

@AAndreup

España vive en 2026 una de las campañas de incendios más duras de la última década. Según el balance provisional publicado por el MITECO el 25 de julio de 2026, los 32 grandes incendios forestales registrados desde comienzos de año habían afectado a 131.113 hectáreas, frente a las 24.133 hectáreas y siete grandes incendios contabilizados en el mismo periodo de 2025. La superficie afectada multiplica por aproximadamente 5,4 la del año anterior.

Hasta el 26 de julio, los incendios de Almería, Madrid, Ávila, Toledo y Castellón (Vall d’Uixó) se han saldado en 2026 con más de 140.000 personas evacuadas o confinadas y al menos 12 fallecidos. Ante la gravedad y el carácter interterritorial del fuego, el Gobierno declaró el 23 de julio la emergencia de interés nacional y solicitó el apoyo del sistema europeo de Protección Civil, con la movilización de recursos procedentes de Grecia, Italia y Portugal.

Ante esta realidad, el presidente del Gobierno ha propuesto alcanzar un gran pacto de Estado frente a la emergencia climática. Parte de un diagnóstico difícil de discutir: el cambio climático incrementa las condiciones que favorecen la aparición y propagación de los grandes incendios forestales. Las olas de calor son más intensas, las sequías más largas y las temporadas de alto riesgo se prolongan cada vez más meses al año.

Pero en este artículo quiero formular una pregunta distinta: ¿es ese el pacto que más necesita hoy España para reducir el impacto de los incendios forestales?

Mi impresión es que no. Y lo explicaré a lo largo del artículo. La razón es sencilla: la Unión Europea lidera en el mundo la regulación contra el cambio climático y España, solo con trasponerla, ya está a la vanguardia de muchos países. Por eso, hoy, afortunadamente, no es nuestro problema más urgente: la UE nos proporciona objetivos, dirección y guía.

El verdadero problema hoy es más prosaico (y más complejo): la complejidad del marco legislativo (estatal y autonómico); los tiempos que corren entre la solicitud a los órganos competentes de las Comunidades Autónomas para realizar intervenciones que puedan alterar el estado de conservación en espacios protegidos –por ejemplo, la limpieza de montes y riberas en espacios protegidos–, y las dificultades de coordinación entre administraciones, representan hoy una urgencia mayor que un pacto estatal contra el cambio climático.

Por eso, hoy y ahora, en mi opinión, España necesita un pacto de Estado frente a los incendios forestales, pero no necesariamente otro pacto genérico sobre cambio climático. Lo más útil sería un Pacto de Estado para la Prevención de Incendios y la Resiliencia del Territorio, centrado en la gestión forestal, la reducción del combustible vegetal, la recuperación del medio rural, la coordinación administrativa y la adaptación de nuestro territorio a un clima cada vez más adverso. Esa es la idea que quiero defender en este artículo.

Del Cambio Climático ya se ocupa Europa

Desde la aprobación del Acuerdo de París en 2015 –cuyo objetivo fue reforzar la respuesta mundial al cambio climático, manteniendo el aumento de la temperatura media global muy por debajo de 2 °C y procurando limitarlo a 1,5 °C respecto de los niveles preindustriales –, la Unión Europea ha liderado mundialmente la lucha contra el cambio climático. De hecho, los objetivos ya se definen en el Pacto Verde Europeo de 2019; la neutralidad climática europea para 2050 y sus objetivos intermedios para 2030 (reducción del 55 % de las emisiones sobre la base de 2019) ya están fijados por la legislación de la Unión Europea, en particular por el Reglamento (UE) 2021/1119 (la conocida como Ley Europea del Clima), por el amplísimo conjunto de iniciativas dirigidas a reducir las emisiones (entre otras, las que integran el paquete Fit for 55), o por la última modificación de marzo de 2026 de la Ley Europea del Clima, que obliga a reducir en 2040 las emisiones netas de gases de efecto invernadero un 90 % respecto a 1990.

Pero España no se limita a transponer ese marco: conserva competencia para desarrollarlo, ejecutarlo e incluso reforzarlo mediante legislación propia, como ha hecho con la Ley 7/2021, de cambio climático y transición energética.

Por tanto, una parte sustancial de las obligaciones climáticas que vinculan a España viene ya determinada desde Bruselas. Es más: según los artículos 11 y 191 al 193 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE), la UE es competente en todos los campos de la política medioambiental, incluido el cambio climático, con el límite del principio de subsidiariedad (esto es, la UE solo actúa cuando su intervención aporta un valor añadido claro frente a que cada Estado miembro legisle por su cuenta).

Por eso, un nuevo pacto político español sobre «emergencia climática» tendría, sin duda, un importante valor político y simbólico. Pero aportaría, probablemente, menos capacidad operativa inmediata frente a los incendios que un acuerdo centrado en la prevención territorial. El verdadero margen de actuación de España está, sobre todo, en cómo gestiona su territorio.

De los montes se ocupa la regulación española

Tirando del hilo del principio de subsidiariedad: es precisamente en el procedimiento y la coordinación para ejecutar sobre el terreno la gestión forestal y la prevención de incendios –más allá de qué se protege, cómo se tramita –, donde ese valor añadido corresponde a España, no a Bruselas.

Hoy España no carece de regulación forestal: a la Ley 43/2003, de Montes y la Ley 42/2007 de Patrimonio Natural y Biodiversidad se suman normas sobre prevención de incendios, protección civil y una extensa legislación autonómica. Este entramado distribuye competencias entre el Estado, las comunidades autónomas, los ayuntamientos y los propietarios, e impone planes, tratamientos preventivos y autorizaciones específicas, especialmente en espacios protegidos. Y algo muy importante sobre una afirmación que últimamente corre como la pólvora, la de que «no se limpian los montes»: la Ley de Montes obliga a las administraciones públicas a desarrollar programas de prevención y exige que las comunidades autónomas aprueben planes anuales de prevención, vigilancia y extinción de incendios.

El problema es que muchas actuaciones preventivas quedan condicionadas por un entramado administrativo complejo y potenciales conflictos competenciales

El problema, por tanto, no es la inexistencia de normas. Es que muchas actuaciones preventivas quedan condicionadas por un entramado administrativo complejo y a potenciales conflictos competenciales Estado-Comunidades Autónomas. Según el lugar donde se pretenda intervenir, una actuación forestal puede quedar sujeta a autorizaciones administrativas; planes de ordenación; evaluaciones ambientales; restricciones temporales; limitaciones derivadas de la presencia de especies protegidas; normas específicas de espacios naturales y de la Red Natura 2000; procedimientos distintos según los diferentes niveles administrativos (Estado, Comunidad Autónoma y el Municipio competente)… El monte no entiende de competencias ni de autorizaciones administrativas.

Ninguna de estas cautelas carece de justificación: todas responden al legítimo objetivo de proteger la biodiversidad y garantizar la conservación de los ecosistemas. Pero conviene plantearse una pregunta incómoda: ¿cuánto tiempo tarda en resolverse administrativamente una petición de limpieza del monte? Y otra más: ¿Quién corre con el coste de la limpieza del monte público… y del privado (cuyos incendios tienen un altísimo impacto sobre todos)?

Además, hay otro dato a tener en cuenta: en España, según fuentes del MITECO, cerca del 72% de la superficie forestal está en manos privadas y solo el 28% es de titularidad pública, principalmente municipal. Esta estructura fragmentada complica la planificación, la ejecución coordinada de las labores de prevención y, sobre todo, la financiación de las labores de cuidado.

La propuesta: un pacto de Estado para la Prevención de Incendios y la Resiliencia del Territorio

Por tanto, dado que Europa ya nos guía en materia de cambio climático, en España resulta hoy más viable, y más útil, impulsar un Pacto de Estado para la Prevención de Incendios y la Resiliencia del Territorio que promover un nuevo pacto declarativo sobre la emergencia climática. No porque el cambio climático sea irrelevante –eleva las temperaturas, prolonga las sequías y agrava las condiciones en las que se propagan los grandes incendios–, sino porque los incendios se combaten actuando sobre variables que pueden gestionarse desde hoy mismo: el combustible vegetal, el abandono rural, la continuidad de las masas forestales, la interfaz urbano-forestal, la financiación preventiva y la coordinación entre administraciones.

Esta propuesta evita dos reduccionismos igual de simplistas. El primero: que los incendios se deben exclusivamente al cambio climático. El segundo: que se deben exclusivamente a que no se limpian los montes. Ninguno de los dos resiste el análisis.

Los incendios forestales dependen de la combinación de cuatro factores: una fuente de ignición, unas condiciones meteorológicas favorables, una elevada disponibilidad de combustible vegetal y la capacidad de prevención y respuesta del territorio. El cambio climático influye sobre algunos de esos factores; la gestión forestal, directamente sobre otros. Reconocer el primero no exime de actuar sobre la segunda.

Si aceptamos ese diagnóstico, el contenido del pacto cambia por completo. En lugar de un acuerdo principalmente declarativo sobre emergencia climática, España podría impulsar un gran acuerdo nacional centrado en la prevención, apoyado al menos en seis pilares.

1. Procedimiento único y acelerado, para actuaciones preventivas, especialmente antes de la temporada de alto riesgo, con plazos máximos de resolución y silencio administrativo positivo, evitando que la lentitud burocrática termine jugando en contra de la prevención.
2. Planes específicos para espacios protegidos, evaluados previamente desde el punto de vista ambiental, que permitan ejecutar después podas, clareos, desbroces selectivos, pastoreo extensivo o quemas prescritas sin tramitar cada actuación desde cero.
3. Financiación plurianual de la prevención, separada del gasto de extinción. España invierte enormes recursos cuando el incendio ya se ha declarado; no basta con movilizar medios una vez desatado el fuego. La prevención sigue siendo la gran asignatura pendiente.
4. Recuperación económica del monte, mediante biomasa, ganadería extensiva, aprovechamientos forestales, resina, corcho y otros usos compatibles con la conservación. Durante siglos, los bosques españoles estuvieron mucho más gestionados gracias a estas actividades, hoy prácticamente desaparecidas.
5. Estándares nacionales mínimos, pero que respeten plenamente las competencias autonómicas. Las comunidades autónomas asumen el grueso de las competencias y de los operativos, mientras que el Estado establece objetivos generales, coordina, recopila información homogénea y aporta medios de apoyo.
6. Evaluación pública de resultados, con indicadores comparables: superficie tratada, presupuesto preventivo por hectárea, ejecución real de lo presupuestado, masas forestales con planes de gestión activos, aprovechamiento de biomasa, extensión del pastoreo preventivo y nivel de protección de la interfaz urbano-forestal.

¿Es posible hoy este Pacto de Estado para la Prevención de Incendios y la Resiliencia del Territorio?

En mi opinión, debería ser posible. Esta formulación permite reconocer el cambio climático como gran fuente de calentamiento, sin convertir la aceptación ideológica que tiene para algunos, en la condición previa para alcanzar un acuerdo operativo.

Es cierto que hoy hay voces que rechazan buena parte del discurso y de las políticas climáticas al tiempo que defienden la eliminación de restricciones ambientales y la simplificación administrativa. Pero esto, en mi opinión, abre, paradójicamente, una posibilidad política: distintos partidos pueden apoyar las mismas medidas por razones distintas. Unos, porque entienden la gestión forestal como adaptación al cambio climático. Otros, porque quieren proteger la actividad agraria y ganadera. Otros, porque defienden la simplificación administrativa. Otros, porque priorizan la seguridad, la protección civil o la lucha contra la despoblación.

Un pacto eficaz no exige que todos compartan el mismo diagnóstico ideológico: exige que compartan unas actuaciones concretas

Un pacto eficaz no exige que todos compartan el mismo diagnóstico ideológico. Exige que compartan unas actuaciones concretas. Y la simplificación regulatoria con criterios técnicos previos, procedimientos abreviados, autorizaciones integradas, calendarios definidos, controles posteriores que garanticen el cumplimiento de los objetivos de conservación, y, sobre todo, marco de financiación y dotación de medios, es algo que tiene sentido; es práctico y operativo. Además, la propia UE está inmersa en criterios de simplificación para ganar competitividad.

Eso es hacer política. Ortega y Gasset, en su obra Mirabeau o el político, ensayo publicado en 1927, definía al político excepcional, como aquel que tiene la capacidad de «conciliar lo inconciliable». De forma más gráfica, Máximo publicó hace muchos años en El País una viñeta en la que imaginaba una conversación entre dos personajes sobre el poder y la forma de ejercerlo. Uno de ellos recuerda al otro que haber ganado unas elecciones con el 51% de los votos no autoriza a gobernar como si se contara con el respaldo del 100% de la sociedad. Ante la insistente pregunta «¿Y?», responde que quien gobierna debe descontar de sus aspiraciones ese 49% que no le apoyó, moderando sus ambiciones y teniendo presente a quienes piensan diferente. La conversación culmina con una idea que resume toda la escena: solo quien renuncia a gobernar para una mayoría circunstancial acaba gobernando, de verdad, para todos.

Pues eso: conciliar lo inconciliable y gobernar para todos. En materia de incendios forestales, el consenso sobre el diagnóstico puede seguir siendo complejo. El consenso sobre la necesidad de prevenirlos debería ser mucho más sencillo. Y es ahí donde se abre la ventana de oportunidad. No la dejemos pasar.

Alberto Andreu Pinillos es director ejecutivo del Máster de Sostenibilidad de la Universidad de Navarra