«En España la sociedad civil es más débil que en otros países»

Más de diez años después del inicio de la crisis, la corrupción sigue siendo un factor de desconfianza de los ciudadanos en los partidos e instituciones: que desaparezca es tarea de todos, no solamente de los poderes públicos. Silvina Bacigalupo se convirtió a comienzos de este año en la primera mujer presidenta de Transparencia Internacional España (TI), la organización que, desde que fue fundada en 2006 de la mano de Antonio Garrigues Walker, lucha por prevenirla y erradicarla. Ahora, la especialista en Derecho Penal emprende la misión de redefinir las coordenadas que guiarán la agenda política y empresarial de los próximos años.

Los resultados del Índice de Percepción de la Corrupción (IPC) sitúan a España en 2018 en el puesto 41 con respecto a los 180 países estudiados. Nos concede 58 puntos sobre 100, uno más que en 2017. Si pensamos en el resto de miembros de la Unión Europea, España está entre los trece países más corruptos. ¿Cómo valoras ese dato?

Me parece importante resaltar que hemos subido un punto en el ranking que, si bien es insignificante desde el punto de vista estadístico, es un indicio muy positivo. ¿Debería dejarnos tranquilos esta primera lectura? Yo diría que no, porque sería no tener en cuenta otros datos, como que entre 2012 y 2018 España descendió siete puntos. Se puede decir que avanzamos de manera positiva pero que aún tenemos mucho trabajo por delante.

Entonces, ¿los esfuerzos para prevenir la corrupción están siendo efectivos?

Las políticas de prevención de la corrupción que se han implantado hasta ahora todavía no han dado un correcto resultado. Hay que tener en cuenta que el IPC no refleja la ‘percepción’ del ciudadano, es decir, no refleja la ‘imagen’ que tiene de la corrupción de su país. Aclarado este punto, lo cierto es que, si nos comparamos con otros países de la UE, hemos bajado muchos puestos en el ranking porque en 2012 ocupábamos el puesto 13 y ahora estamos en el 20, y es precisamente con nuestros países vecinos con quienes tenemos que compararnos.

«El periodismo ha jugado un papel muy importante a la hora de sacar a la luz casos de corrupción»

El IPC se elabora con base en una serie de indicadores como la corrupción en el sector público, el soborno, o la falta de controles de un Estado para prevenir la corrupción. ¿Se puede decir entonces que es un termómetro de la salud democrática de un país?

Como conclusión final del estudio, hemos vinculado el IPC con la salud democrática de un país, aunque yo preferiría hablar de calidad democrática. Cuando empleamos metáforas es difícil hablar de algo tan concreto como los mecanismos de control que tenemos en España para prevenir y luchar contra la corrupción. No se trata solo de que los ciudadanos puedan acudir a las urnas —esa es la democracia electoral—, sino de ver hasta qué punto son fuertes nuestras instituciones. Cuando hablamos de calidad democrática, se debe de tener en cuenta si hay soberanía popular, igualdad política, estado de derecho, una buena rendición de cuentas horizontal y no solo vertical, qué participación efectiva tiene la ciudadanía con respecto a estos mecanismos de control o cuáles son sus posibilidades de acceso a la información.

¿Y España goza de esa democracia de calidad?

Lo que demuestra el informe es que nos queda mucho camino por recorrer, porque la calidad de los mecanismos de control que hemos tenido hasta ahora han fallado. Si no fuera así, no se habrían dado tantos casos de corrupción durante estos últimos años. Está claro que podemos establecer los mejores controles, pero si alguien está dispuesto a eludirlos de forma deliberada, es probable que lo consiga. Por eso debemos tener una legislación que permita el menor margen posible para que esto no ocurra. Los controles eran obsoletos y nos han faltado recursos, además de que no han sido capaces de prever mejor los conflictos de intereses.

Sin embargo, desde 2013 tenemos una Ley de Transparencia en España. 

La Ley de Transparencia obliga a las instituciones a poner a disposición del ciudadano una gran cantidad de información. Sin duda, es un buen punto de partida, pero es una ley con poco recorrido a la que le falta todavía un reglamento que no se ha desarrollado por la falta de consenso político. No es fácil ponerla en práctica y, por eso, tenemos que hacer una importante labor de pedagogía para explicar a los ciudadanos qué es la transparencia. No se trata solo de publicar información y hacerla accesible. Deben saber qué derechos tienen y cuál es la finalidad de esta Ley. Además, las propias instituciones tienen que tener claro que es un deber de rendición de cuentas: es, más que una herramienta, un principio de gobernanza para quien administra bienes o derechos ajenos. Es un deber de explicar cómo se administran esos bienes o derechos, por ejemplo, mostrar en qué se emplea el dinero público.

Hace tiempo que la implantación de un Plan Integral de lucha contra la corrupción que abarque tanto el sector privado como el público está sobre la mesa. ¿Es también una cuestión de falta de voluntad política el que no se haya desarrollado todavía?

Este plan se definió como uno de los mecanismos más importantes de políticas estatales en la convención de Naciones Unidas y, en su día, España ratificó su compromiso. Hay que decir que han sido muy pocos los países que han elaborado un plan de lucha contra corrupción. Cuando hablamos de un plan integral nos referimos a un estudio social que vaya desde la educación y la formación los funcionarios en esta materia hasta las leyes concretas que tengamos que reformar. No es solamente un problema de retoques legales puntuales, sino de algo mucho más global. Siempre se piensa en el Código Penal, la contratación en el sector público y la política de conflicto de intereses de los funcionarios o los altos cargos, y así nos quedamos solo con un ángulo del problema. Sin embargo, lo realmente fundamental es generar una ciudadanía con una conciencia diversa sobre el problema de la corrupción. Es importante que existan unos planes específicos de formación en materia de corrupción y transparencia, sobre todo dirigidos a los funcionarios. Además, habría que establecer también una ley que contemplara más la transparencia en el sector privado, algo que no hace la actual ley aprobada en 2013.

«Hablar de corrupción es un discurso fácil, pero hacen falta propuestas serias para prevenirla»

Según habéis comentado en repetidas ocasiones, en TI tenéis el propósito de comprender y enfrentar los dos rostros de la corrupción: quien corrompe y quien es corrompido. ¿Qué papel juega la Justicia en este cara y cruz?

La ciudadanía tiene la ‘percepción’ de que la Justicia no está dando la respuesta que debería ante los casos de corrupción. Yo le diría que la legislación que tenemos en materia de delitos vinculados a la corrupción en España está en el mismo nivel que en el resto de la UE. No diría que la ley española es menos dura o severa que en otros países europeos. Hay que tener en cuenta que, cuando hablamos de la dureza de una ley, las penas se establecen en función del valor que tiene ese determinado bien jurídico en relación a la ponderación con otros bienes. Esto quiere decir que, por ejemplo, si nuestro máximo bien es la vida y un homicidio puede llegar hasta una pena -en el peor de los casos entre 20 y 25 años, o una prisión permanente revisable-, es evidente que los demás bienes que se puedan vulnerar en un Estado tienen que estar en proporción. Todos los casos de corrupción que han aflorado estos años han sido difíciles de investigar, pero prácticamente en todos hemos tenido sentencias condenatorias. Lo que sí se puede decir es que el Derecho Penal siempre llega tarde y que se requiere una reforma de la Ley de Enjuiciamiento Criminal, por eso siempre insisto en que tenemos que trabajar mucho más en las políticas de prevención de la corrupción mediante planes de formación.

La pérdida de confianza de los ciudadanos en las instituciones democráticas y los partidos políticos entre 2008 y 2013 son alarmantes. La confianza en el Parlamento ha disminuido un 32%, en el Gobierno nacional un 37% y en los partidos políticos un 25%. ¿De qué manera está esto relacionado con la irrupción en la escena política de partidos de los denominados ‘populistas’ o de extrema derecha?

No estoy segura de que sea solamente por la corrupción. Creo que es más una suma de factores: la crisis económica, la falta de empleo, etc. Lo que sí hemos podido percibir desde TI-España es que los ‘populismos’ toman la corrupción como una bandera de su ideario político. Ahora, una cosa es adoptarlo como parte de un discurso político, y otra bien distinta es diseñar una agenda que prevenga la corrupción. Es un discurso fácil, pero hacen falta propuestas serias para prevenir la corrupción.

¿Qué significa la transparencia para una organización: un reto, una oportunidad o una obligación?

Muchas lo viven como un problema porque ha faltado pedagogía. Hay que distinguir entre la obligación legal que tiene una organización en función de si opera en el sector público o si lo hace en el sector privado. En este último caso la obligación es mínima porque, en un principio, la Ley de Transparencia está solamente pensada para las administraciones públicas. Para mí la transparencia es un principio rector de todo aquel que administra bienes ajenos y que, por lo tanto, sean públicos o privados, se basa en la confianza sobre la rendición de cuentas. Creo que, desde el punto de vista de las organizaciones privadas, es una cuestión de cultura empresarial. La empresa puede ir mucho más allá de lo que la ley le exige y mostrarse como un operador social más transparente. Eso, sin duda, repercute a la larga de forma muy positiva en la confianza y la reputación que va a generar esa empresa en los mercados.

«El Índice de Percepción de la Corrupción mide la calidad democrática de un país»

En febrero de 2014, la Comisión Europea dijo que «España no dispone de normas específicas que protejan a los denunciantes de casos de corrupción». Recordemos el caso del Sr. Jamal Khashoggi a quien asesinaron y descuartizaron presuntamente en el consulado de Arabia Saudta en Estambul (Turquía). ¿Cómo se puede proteger en España a los denunciantes de casos de corrupción con el vacío legal existente en este momento?

No es nada fácil: hay que encontrar un equilibrio. La propuesta del Comité de Asuntos Legales de la Unión Europea de prohibir represalias contra quienes denuncien va más allá de la propuesta de ley que tenemos ahora mismo en España, y aún así no va todo lo lejos que quisieran aquellas personas que han señalado casos de corrupción. Es complicado, pero debemos poder garantizar que eso no va a afectar al puesto de trabajo del denunciante. Esto sería lo primero. Luego tendríamos que ver si hay que costearle la defensa o el apoyo psicológico, en caso de ser solicitado, y aquí va a depender de lo que pueda invertir cada Estado en este tipo de mecanismos. Desde pequeños, nos han enseñado en el colegio que ‘chivarse’ era algo feo. Es un cambio de cultura importante en España. Tenemos que saber en qué consiste una denuncia falsa o en qué consiste una sospecha que no goza de suficiente entidad como para ser una acusación en firme. Por lo tanto, tendríamos que empezar por hacer mucha pedagogía de todas estas cuestiones para poder construir el escenario social en el que la denuncia no sea mal vista y que la persona que expone un caso de corrupción no quede estigmatizada.

Transparencia Internacional defiende tres pilares fundamentales para combatir la corrupción: instituciones fuertes e independientes, prensa libre y ciudadanos comprometidos y concienciados. ¿Cuál de estos tres pilares falla en nuestro país?

Yo no diría que las instituciones fallan, pero sí diría que en España hay una sociedad civil más débil que en otros países, menos participativa. No existe una ciudadanía que crea en determinadas causas y que tenga la confianza en determinadas instituciones o representantes de la sociedad civil. Sí se puede decir que el periodismo ha jugado un papel muy importante estos años a la hora de sacar a la luz casos de corrupción. La española no es una prensa de investigación que haya destapado casos de corrupción al estilo Watergate, pero sí ha informado de lo que estaba ocurriendo en los juzgados. Eso ha generado un efecto que no es siempre el deseable en una prensa libre, como son los juicios paralelos. De ahí que gran parte de la insatisfacción de la ciudadanía con respecto a los resultados de un juicio se deba a cómo la prensa ha tratado ese caso desde el punto de vista periodístico, que no tiene nada que ver con lo que jurídicamente se ha valorado o sometido a prueba en ese juicio. En esto creo que los medios de comunicación españoles deberían de hacer un esfuerzo importante.