Un modelo parlamentario para reforzar la democracia

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Odón Elorza

@odonelorza2011

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Gobierno de España

La reforma del Reglamento del Congreso sigue siendo una asignatura pendiente entre las medidas de regeneración institucional capaces de adaptar el funcionamiento de la Cámara a las exigencias de un Parlamento reforzado en su función deliberativa, legislativa y de control. Necesitamos un Congreso de representación ciudadana que sea innovador y esté conectado a un proceso de transformación de sus sistemas de organización y funcionamiento. Un Congreso abierto a una democracia de participación que fortalezca su legitimidad, abierto a la plena incorporación de las Tecnologías de la Información y la Comunicación (TIC) y a la transparencia.

La Constitución expresa en su preámbulo que la nación española proclama su voluntad de «establecer una sociedad democrática avanzada». El artículo 23 reconoce que la ciudadanía tiene el derecho a participar en los asuntos públicos, directamente o por medio de representantes, mientras el artículo 67.2 indica que los miembros de las Cortes Generales no estarán ligados por mandato imperativo. Por su parte, el artículo 72 establece que el Congreso y el Senado regulan su funcionamiento por medio de sus propios reglamentos y que su reforma requerirá la mayoría absoluta. El artículo 77 de la Constitución, finalmente, regula el derecho de petición ante las cámaras legislativas.

En el Congreso, institución central de nuestra vida democrática, se han celebrado recientemente unas jornadas parlamentarias con ocasión del 40 aniversario de su reglamento. La opinión generalizada de las personas expertas que intervinieron fue favorable a proceder a una reforma en profundidad de las actuales reglas del juego parlamentario. La reforma debería dar respuesta a las amenazas y desafíos que ha de afrontar una democracia representativa en el siglo XXI para mejorar la relación entre representantes y representados, recuperar prestigio y aprovechar las enormes potencialidades que ofrecen las nuevas tecnologías.

«La reforma de las reglas parlamentarias debería dar respuesta a las amenazas y desafíos que ha de afrontar una democracia en el siglo XXI»

En las intervenciones se extendió la idea de que fortalecer el papel de un parlamento abierto es muy útil para la regeneración de la vida política y la calidad de la democracia, así como para reforzar las reglas de funcionamiento democrático de la Cámara, el principio de la separación de poderes y el respeto al pluralismo.

El Congreso es quien más puede hacer por transitar la vía hacia una democracia avanzada, como señala en su preámbulo la Constitución. Es obligación de quienes nos sentamos en sus escaños promover los trabajos parlamentarios que permitan alcanzar un amplio y necesario consenso en torno a las reformas que precisa el Reglamento. Desde luego, no hay excusas para no intentarlo.

El Congreso tiene que dar respuesta a los retos de una democracia representativa que ya no se entiende como una mera delegación del voto de los electores durante cuatro años en los diputados y diputadas electas. La sociedad demanda más agilidad en las respuestas legislativas, más cauces de participación y garantías de integridad y transparencia. Con la reforma del Reglamento ganarán en credibilidad tanto el Congreso como los diputados ante la desafección ciudadana hacia políticos e instituciones.

El Reglamento fue aprobado en 1982 y, desde entonces, solo se ha reformado para cuestiones puntuales. La espera de una reforma se hace larga, pero para abordar la tarea no se parte de cero. A lo largo de estos años han sido numerosas las organizaciones, entidades y expertos que han reflexionado sobre las carencias de nuestro sistema parlamentario, aportando estudios, publicaciones y propuestas concretas de gran interés para contribuir a sentar las bases de un nuevo modelo parlamentario en España.

Una reforma a fondo del Reglamento podría conllevar la incorporación de nuevos capítulos y disposiciones sobre diferentes materias que podemos resumir en cinco bloques.

Sobre el funcionamiento de la Cámara

Fijar las condiciones para la constitución de los grupos parlamentarios; normas de funcionamiento del grupo mixto; regulación del funcionamiento del Congreso en situaciones de excepcionalidad; regulación definitiva de las Comisiones de Investigación; reforzamiento del papel de la Comisión Consultiva de Nombramientos sobre miembros de órganos constitucionales; fijar las situaciones posibles de no presencialidad para la celebración de plenos, comisiones y comparecencias, así como delimitar los casos para la emisión del voto por vía telemática con garantías de seguridad; ampliación de derechos y de autonomía para los diputados a título individual; creación en el Congreso de la Oficina –presencial y virtual– de participación y atención ciudadana; incorporación al Reglamento de cuestiones que hasta ahora vienen reguladas por otras vías –como acuerdos de la Mesa o resoluciones de la Presidencia– lo que redundará en un importante incremento de la seguridad jurídica; extensión al mes de julio el periodo hábil de sesiones; regular las audiencias en comisiones de representantes de organizaciones, expertos y agentes sociales, en especial para el caso de tramitación de leyes en las que tengan interés y afección directa; reformular el sentido y aplicaciones en desarrollo del Derecho de Petición del artículo 77 de la Constitución para facilitar su ejercicio en una Comisión Permanente de Peticiones (escaño 351); etc.

Sobre la función legislativa

Revisar los procedimientos de tramitación legislativa en pleno y ponencia, en especial en los casos de procedimiento abreviado; limitar las ampliaciones sucesivas de plazos para la presentación de enmiendas a las iniciativas legislativas; garantizar la calidad técnica de las leyes; limitaciones al uso de los decretos leyes y su régimen de tramitación; procesos de audiencias y comparecencias de organizaciones de la sociedad civil y expertos de cara su participación en la tarea de producción legislativa; ofrecer la huella legislativa sobre la trazabilidad de las leyes así como el seguimiento y evaluación de su impacto y eficacia, en un plazo, para ver su adecuación al objeto perseguido; facilitar el uso y tramitación de las iniciativas legislativas populares; etc.

Sobre los mecanismos de control al gobierno

Perfeccionar los mecanismos de control parlamentario sobre la acción del Gobierno, revisando, entre otras medidas, el actual sistema de las preguntas orales de control en el pleno y permitiendo presentar interpelaciones también al Presidente del Gobierno; seguimiento y evaluación anual del grado de cumplimiento de las PNL y mociones aprobadas; concreción de las respuestas a las preguntas escritas; formalizar la celebración anual de un debate sobre política general (el estado de la nación); regulación de los plazos de comparecencias de los integrantes del gobierno; fórmulas para la rendición de cuentas de los diversos organismos constitucionales, reguladores y supervisores vinculados al Congreso; etc 

Sobre las reglas éticas y de integridad parlamentaria

Ampliar la concreción de los datos en la declaración de ingresos, bienes y actividades de los parlamentarios para controlar posibles conflictos de intereses, seguida de una labor de comprobación por las instancias de la Cámara; añadir al Código Ético las buenas prácticas parlamentarias y un capítulo de sanciones para los incumplimientos y conductas indebidas; regulación de los lobbies o grupos de interés para que actúen con transparencia; revisar el régimen de dedicación y retributivo de los diputados, de las subvenciones a los grupos y de los recursos de apoyo al trabajo de los grupos y diputados; obligación de una rendición anual de cuentas por parte de los diputados en la web del Congreso o en una web propia de cada diputado; etc.

Sobre las herramientas y aplicaciones tecnológicas para la participación y transparencia 

Definir las funciones de la nueva página web del Congreso y del Canal Parlamento de televisión; utilización de las herramientas tecnológicas para favorecer la transparencia informativa mediante la publicidad activa y el derecho de acceso a la información; crear una nueva herramienta de participación online en la web del Congreso, aplicable también al inicio de una tramitación legislativa para recoger las aportaciones de organizaciones y de la ciudadanía, valoradas en una memoria; aplicaciones en la web oficial para facilitar la interacción de los diputados con los electores como otro cauce para la participación; facilitar el acceso de la ciudadanía a la web del Congreso y la comprensión de la información legislativa, desde la presentación de una ley hasta el seguimiento de su tramitación y aprobación; creación de una oficina de participación y atención ciudadana en el Congreso; publicación de las agendas públicas completas de los diputados; acceso fácil a toda la documentación y vídeos dispuestos en la web que informan de los trabajos, debates y acuerdos de los plenos, mesa y comisiones; etc.

«Con la reforma del Reglamento ganará credibilidad el Congreso ante la desafección ciudadana»

En definitiva, conscientes del funcionamiento que ha de seguir un parlamento abierto, a la vista de las lagunas detectadas y las carencias observadas con ocasión de la pandemia y en contraste con los cambios en otros parlamentos, la reforma del Reglamento es una urgente necesidad que contribuirá a perfeccionar la función parlamentaria y a la cohabitación entre democracia representativa y democracia participativa. 

Esta tarea se verá impulsada por las aportaciones de los letrados y letradas de la Cámara en un documento de bases, abierto y riguroso, dirigido a la Presidencia del Congreso, a la Comisión de Reglamento y a la ponencia que se constituya para deliberar y tratar de consensuar la dimensión y contenidos de la reforma del Reglamento. Este proceso de trabajo ha de contar también con la comparecencia en la Comisión de Reglamento de aquellas organizaciones y expertos que puedan enriquecer la deliberación para avanzar en la democracia parlamentaria.

Odón Elorza es diputado del PSE-PSOE por Gipuzkoa.