Un país posible: manual de reformas políticamente viables

Una de las principales responsabilidades de los Estados consiste en garantizar el acceso a servicios públicos básicos, como la educación, la atención médica y la asistencia social, que son pilares fundamentales del estado de bienestar. Aunque el desarrollo y la consolidación del estado de bienestar fue uno de los mayores logros del siglo xx, su perfeccionamiento continúa siendo uno de los principales retos a los que nos enfrentamos en el siglo XXI. Sólo con estados de bienestar sólidos y eficientes, las economías occidentales podrán enfrentar los desafíos actuales, como la crisis climática, el avance tecnológico de la inteligencia artificial y el reto demográfico, asegurando que los costes y los beneficios se distribuyan de manera justa entre la población.

No obstante, perfeccionar el estado de bienestar y adaptarlo a estos nuevos desafíos no es tarea sencilla. La mejora de cualquier proceso implica recopilar datos, analizar posibles problemas, experimentar con diversas soluciones, implementarlas y evaluar el nivel de progreso alcanzado. En el sector privado, la libre competencia entre empresas garantiza que sólo aquellas que son innovadoras y efectivas en sus procesos de mejora sobreviven. Sin embargo, la falta de competencia en el ámbito público puede propiciar la persistencia de políticas ineficientes a lo largo del tiempo.

Conscientes de estos desafíos, numerosos organismos internacionales y supranacionales han abogado por la institucionalización de procesos y prácticas que promuevan el uso de evidencia en la toma de decisiones de políticas públicas. Este enfoque implica diseñar dichas políticas basándose en la mejor evidencia disponible, lo que incluye datos, estadísticas, investigaciones científicas, conocimientos de expertos y asesoramiento científico. El término en inglés evidence-based policy making se ha convertido en el nuevo mantra para todo organismo internacional que abogue por mejorar el sector público.

El diseño de políticas públicas a partir de la evidencia se fundamenta en dos pilares clave. El primero es su evaluación. Sólo a través de la evaluación de una política, analizando su alcance, la calidad de su implementación y el efecto causal en las variables de resultados, podemos generar evidencia rigurosa que sirva de base para la toma de futuras decisiones en materia de políticas públicas. El segundo pilar fundamental es la colaboración entre las administraciones públicas y la comunidad científica, que posee el conocimiento de las metodologías más rigurosas, además de contar con la reputación e independencia necesarias para extraer conclusiones objetivas sobre qué políticas y procesos proporcionan diferentes resultados. Por otro lado, las administraciones públicas tienen un amplio conocimiento del contexto, las diferentes opciones de políticas públicas y las particularidades de su implementación. Por lo tanto, es esencial fomentar una cooperación estrecha entre ambos actores, colaboración que también es impulsada desde los organismos internacionales.

Es esencial fomentar una cooperación estrecha entre las administraciones públicas y la comunidad científica

No podemos olvidar que la implementación de políticas públicas basadas en evidencia no sólo es importante para mejorar la eficiencia del sector público, sino también para fortalecer el sistema democrático. El auge populista experimentado en muchos países durante la última década ha derivado, a menudo, en la implementación de políticas simplistas que, aunque persuasivas para muchos ciudadanos, no han producido resultados positivos. Así pues, resulta crucial convencer a los ciudadanos de que el diseño de políticas basadas en la evidencia funciona para recuperar su confianza en las instituciones y la comunidad científica.

En los siguientes apartados de este capítulo, analizo el nivel de adopción de políticas basadas en evidencia en España y su entorno, así como las principales barreras que limitan su uso. Además, ofreceremos recomendaciones para avanzar en la implementación de estas prácticas.

¿Hasta qué punto está extendida la práctica de fundamentar las políticas públicas en evidencia?

En el plano internacional, el impulso más significativo a la evaluación de políticas proviene de la economía del desarrollo. A finales de la década de 1990, economistas como Abhijit Banerjee, Michael Kremer y Esther Duflo lideraron un movimiento para impulsar la evaluación causal de las políticas públicas. Esta labor fue bien recibida en su día por la comunidad científica y los profesionales del desarrollo. Hasta ese momento, existían pocos estudios que evaluasen de manera rigurosa la efectividad de la ayuda al desarrollo. Un informe publicado en 2006 realizado por el Center for Global Development resumía la situación de la siguiente manera:

¿Sabremos realmente más dentro de diez años? […] La comunidad internacional podría encontrarse en una de las dos situaciones siguientes: lamentar la falta de conocimientos sobre lo que realmente funciona y buscar a tientas nuevas ideas y enfoques para afrontar los retos críticos de reforzar los sistemas sanitarios, mejorar los resultados del aprendizaje y combatir la lacra de la pobreza extrema, o podríamos ser mucho más capaces de utilizar de forma productiva los recursos para el desarrollo, basándonos en una base amplia de evaluaciones sobre la eficacia de las estrategias de desarrollo social. Cuál de esas situaciones llegue a producirse tiene mucho que ver con las decisiones que los líderes de los gobiernos de los países en desarrollo, las ONG y las agencias de desarrollo tomen en los próximos dos años sobre la realización de evaluaciones de impacto (Center for Global Development, 2006, pp. 42-43).

Es sorprendente ver que este párrafo podría aplicarse palabra por palabra a la situación actual de España, punto que retomaremos más adelante, y a la de muchos países de nuestro entorno.

El diseño de políticas basadas en la evidencia funciona para recuperar su confianza en las instituciones y la comunidad científica

Durante las décadas de 2000 y 2010 se produjo un considerable incremento en las evaluaciones de impacto en países en vías de desarrollo, como ilustra el gráfico 1.1, que muestra el número de estudios que evaluaron de manera causal programas de ayuda al desarrollo y políticas públicas empleando metodologías cuasiexperimentales o experimentos aleatorios. Estos últimos consisten en asignar una medida o programa de forma aleatoria a un subconjunto de la población, que llamamos grupo de tratamiento. Los resultados de este grupo se comparan con los del grupo de control, que también fue seleccionado aleatoriamente. Los economistas mencionados anteriormente recibieron el Nobel de Economía en 2019 por impulsar este tipo de experimentos aleatorios en la lucha contra la pobreza. Además, contribuyeron a este esfuerzo fundando organizaciones como el Abdul Latif Jameel Poverty Action Lab (J-PAL) y respaldando la creación de otras, como la Innovations for Poverty Action (IPA) o el Center for Effective Global Action (CEGA), instituciones que brindan apoyo a la comunidad científica y a los representantes públicos en la implementación de estos experimentos.

Fragmento del capítulo «Avanzar hacia el diseño de políticas públicas a partir de la evidencia» dentro de la obra coral «Un país posible: manual de reformas políticamente viables» (Deusto, 2023). Mónica Martínez-Bravo es profesora titular en el Centro de Estudios Monetarios y Financieros (CEMFI).