¿Qué opciones legales hay ante el fin del estado de alarma para contener la pandemia?

El próximo 9 de mayo termina el estado de alarma y el Gobierno de España ya ha anunciado que no va a prorrogar el decreto que lo regula, aprobado el 25 de octubre de 2020. La norma permite que se apliquen medidas como el toque de queda nocturno y los cierres perimetrales. Si durante estos meses hay quien ha puesto en duda la necesidad y efectividad de estas restricciones, su previsible desaparición plantea ahora nuevos interrogantes. Dentro de unos días, el marco jurídico cambiará, pero la covid-19 seguirá entre nosotros. Hemos consultado a distintos expertos en derecho para preguntarles si existen otros instrumentos legales tan efectivos para contener la pandemia y si podrán seguir aplicándose limitaciones.

«Otras democracias han intervenido sin activar estados de excepción»

Ricardo Rivero Ortega, Catedrático de Derecho Administrativo y rector de la Universidad de Salamanca

Recurrir al estado de alarma cada vez que se produzca una circunstancia como la vivida a lo largo del último año no es, en mi opinión, la mejor de las opciones legales, salvo en aquellos casos en los que esté totalmente justificada una limitación general de derechos fundamentales. Otras democracias desarrolladas han intervenido con títulos previstos en su legislación sanitaria, sin activar estados de excepción. Sobre el debate en torno al marco legal más adecuado tras el fin del estado de alarma, algunas modificaciones en la legislación básica de salud pública (en su versión de ley orgánica y de ley ordinaria) dotarían de mayores capacidades a las autoridades sanitarias para acotar intervenciones puntuales.

«Habría resultado conveniente que se hubiera reformado la legislación sanitaria actual o aprobado una nueva»

Teresa Martínez Díaz, Profesora de Constitución española de la Universidad Nebrija

El estado de alarma, con el debido control parlamentario, es el mejor instrumento legal para hacer frente a la pandemia. La ley orgánica que lo regula menciona como presupuesto las crisis sanitarias producidas por epidemias, y permite acordar medidas restrictivas de la circulación en horas y lugares determinados. Pero no debemos olvidar que se trata de una medida excepcional y que tanto las medidas a adoptar como la duración del mismo serán «las estrictamente indispensables».

Habría resultado conveniente que, a lo largo de este tiempo, el Parlamento hubiera reformado la legislación sanitaria actual o aprobado una nueva capaz de dar respuesta a la situación que vivimos. Sin estado de alarma, y sin haberse realizado esta adaptación legislativa, contamos en nuestro ordenamiento con la Ley Orgánica 3/1986 de Medidas Especiales en Materia de Salud Pública. Esta norma permite a las autoridades sanitarias adoptar medidas de control y prevención cuando lo exijan razones sanitarias de urgencia o necesidad, pero delimitadas a un radio de acción inmediato al foco de transmisión. Por tanto, la legislación ordinaria podría resultar insuficiente en caso de que la evolución de la pandemia, a partir del 9 de mayo, no mejore sustancialmente y sigan siendo necesarios los toques de queda y confinamientos perimetrales.

«El aparato legislativo no está preparado para afrontar la gestión de una situación como la que vivimos»

Ignacio Villaverde, Catedrático de Derecho Constitucional y rector de la Universidad de Oviedo

La pandemia ha puesto de manifiesto la relativa ineficiencia de algunas herramientas jurídicas, en buena medida porque se habían diseñado en la convicción de que nunca se iban a usar. Es el caso de los estados de crisis del artículo 116 CE, y en lo que ahora nos ocupa, el estado de alarma. La herramienta ha sido útil, el problema está en que el aparato legislativo no está preparado para afrontar la gestión ordinaria de una situación como la que vivimos.

El estado de alarma, como los restantes estados de crisis, sirven para lo que sirven. Son una respuesta inmediata, ágil y temporal (muy temporal) a una circunstancia extraordinaria, imprevista y extremadamente grave, como la covid-19. Sin embargo, el tiempo que se ganó con las sucesivas declaraciones del estado de alarma no se aprovechó para acometer las necesarias reformas legislativas que dotasen a nuestro sistema sanitario de instrumentos de reacción y acción ante episodios como el que estamos viviendo.

Tampoco es, a mi juicio, necesario introducir grandes cambios, porque el sistema prevé respuestas a situaciones de emergencia sanitaria. Pero no son suficientes, como ha demostrado el discurrir de la pandemia. Bien estaría aprovechar la experiencia precisamente para aprender de ella e introducir esas modificaciones que diesen al sistema sanitario instrumentos ágiles para que no vuelva a ocurrir lo impensable.

«Las comunidades autónomas tienen legislación suficiente para aplicar medidas restrictivas puntuales»

Victoria Rodríguez Blanco, Profesora de Ciencia Política de la Universidad Miguel Hernández

Lo primero que habría que preguntarse es si con el proceso de vacunación general contra la covid-19, tiene sentido seguir planteando restricciones de derechos fundamentales. En un Estado democrático de derecho deben estar completamente justificadas, aplicadas de forma puntual y ajustadas al criterio de la proporcionalidad entre el bien que se persigue y la medida que se aplica.

En cualquier caso, el marco jurídico apropiado legalmente para implementar medidas restrictivas es el estado de alarma, decretado por el Gobierno al amparo del artículo 116 de la Constitución española. Este puede aplicarlo de modo territorial, para una comunidad autónoma, por ejemplo, si hubiera una situación sanitaria urgente que lo precisara. Las comunidades autónomas, al amparo de la crisis de covid-19, tienen legislación suficiente para aplicar ciertas medidas restrictivas siempre y cuando sean puntuales, se justifique la proporcionalidad y sean ratificadas por los tribunales de justicia. Adoptar medidas limitativas de derechos fundamentales a la ligera, sin informes justificativos y con duración indeterminada es vaciar de contenido el Estado constitucional.

«Parece aconsejable acordar nuevas prórrogas del estado de alarma de 15 días en 15 días»

Antonio Arroyo Gil, Profesor de Derecho Constitucional de la Universidad Autónoma de Madrid

Pese al progreso del proceso de vacunación, parece que aún quedan por delante varias semanas o, incluso, meses para que podamos controlar la pandemia de covid-19. Es posible, por eso, que las medidas de confinamiento perimetral y el toque de queda continúen siendo necesarias. Ante la limitación de derechos fundamentales que suponen, solo pueden ser adoptadas si tienen cobertura constitucional y legal suficientes. Por tanto, es dudoso que fuera del estado de alarma las comunidades autónomas puedan adoptarlas de manera generalizada. En todo caso, de aceptarse tal posibilidad, las susodichas medidas adoptadas por las autoridades autonómicas habrían de ser ratificadas por decisión judicial (del Tribunal Superior de Justicia correspondiente).

En virtud de todas estas razones, y dada la situación en que previsiblemente nos encontraremos aún el 10 de mayo, parece aconsejable acordar una nueva prórroga del estado de alarma (de 15 días en 15 días, como se deduce de la Constitución). En el futuro, debería reformarse la Ley Orgánica 3/1986, de 14 de abril, de Medidas Especiales en Materia de Salud Pública, para concretar el contenido y alcance de las medidas limitativas de derechos fundamentales que puedan adoptar las comunidades autónomas. Solo así podrán cumplir con los principios de seguridad jurídica y de legalidad. Argumento este, por cierto, que también podríamos predicar de la Ley Orgánica 4/1981, de 1 de junio, de los Estados de Alarma, Excepción y Sitio, ya que, en lo que se refiere al estado de alarma, se muestra igualmente poco precisa.

«La eficacia de cualquier medida que se adopte quedará supeditada a su autorización judicial»

Josefa Cantero Martínez, Profesora de Derecho Administrativo de la Universidad de Castilla-La Mancha

En mi opinión, a falta de una nueva regulación sobre la materia, el mejor instrumento para contener la pandemia es el estado de alarma. Permite a las autoridades sanitarias adoptar de forma inmediata –y con cierta dosis de seguridad jurídica– todas o algunas de las medidas limitativas de derechos fundamentales que ahora contiene el Real Decreto 926/2020, de 25 de octubre, por el que se declara el estado de alarma para contener la propagación de infecciones causadas por el SARS-CoV-2.

El hecho de que decaiga el estado de alarma no significa que quedemos desamparados ni que nuestros poderes públicos no puedan adoptar medidas para luchar contra la pandemia. Ahora bien, el marco jurídico se vuelve mucho más complejo e inseguro porque desaparece esta caja de herramientas o instrumentos de intervención para las comunidades y porque la eficacia de cualquier medida que se adopte queda supeditada a la previa autorización o ratificación judicial.

Las comunidades autónomas disponen de varias herramientas que pueden ser usadas para contener una pandemia, pero no permiten limitar derechos fundamentales. Para adoptar medidas tan estrictas, las autoridades sanitarias de las Comunidades Autónomas deberán aplicar el marco jurídico establecido en la Ley Orgánica 3/1986, de 14 de abril, de Medidas Especiales en Materia de Salud Pública, que es muy vago e impreciso. A mi juicio, habría que repensar con calma toda esta materia e introducir mayores dosis de seguridad jurídica. Una posible solución pasaría por reformar mediante una ley orgánica el estado de alarma y la Ley de Medidas Especiales en Materia de Salud Pública para regular en esta última las situaciones de emergencia sanitaria, desgajando las pandemias del estado de alarma.

«Sin estado de alarma las autoridades sanitarias pueden adoptar medidas para luchar contra la pandemia»

Ignacio Álvarez Rodríguez, Profesor de Derecho Constitucional de la Universidad Complutense de Madrid

No es erróneo afirmar que el estado de alarma podría prorrogarse. El artículo 116 de la Constitución no establece ningún tipo de prohibición al respecto. Atendiendo a la evolución del plan de vacunación y cómo progresa en la población, veremos si sigue siendo necesario. En cualquier caso, debe cumplir con los requisitos constitucionales pertinentes. El Gobierno no puede declararlo más allá de quince días y debe comunicárselo y obtener autorización expresa del Congreso de los Diputados, que podría negarse.

No obstante, recordemos que el estado de alarma es un instrumento en la caja de herramientas constitucional, y no es cualquier herramienta. Ni el Gobierno nacional ni los Gobiernos autonómicos pueden limitar los derechos fundamentales, ni el de libertad de movimiento ni ningún otro, salvo situaciones muy excepcionales. Que hayamos tenido que sufrir restricciones para luchar contra la pandemia no significa que vayan a quedarse para siempre entre nosotros. El informe del Consejo de Estado de 22 de marzo de 2021 estipula que el hecho de que no haya estado de alarma en vigor no es sinónimo de que las autoridades sanitarias dejen de acordar y adoptar las medidas que estimen oportunas para luchar contra la pandemia, al amparo de la legislación sanitaria vigente.

«No tenemos otro instrumento jurídico que prevea la limitación o suspensión de derechos fundamentales»

Octavio Salazar Benítez, Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad de Córdoba

El estado de alarma es uno de los estados excepcionales que contempla la Constitución como mecanismo para, ante situaciones de anormalidad como puede ser una pandemia, y con los debidos controles democráticos, puedan, entre otras medidas, limitarse derechos fundamentales. Su regulación de mínimos ha permitido ir articulándolo en función de las circunstancias de cada momento y dejando un margen de actuación a los distintos territorios.

Fuera de los estados excepcionales previstos por la Constitución en su art. 55, regulados a su vez por la Ley Orgánica 4/1981 de los Estados de Alarma, Excepción y Sitio, no tenemos otro instrumento jurídico que prevea la limitación o suspensión de derechos fundamentales, como lo es la libertad de movimientos. Podría haberse previsto algún tipo de limitación en una reforma de la ley de salud pública, cosa que lamentablemente no se ha hecho en estos meses. Ahora, si se deja en manos de cada Administración territorial, es previsible que se acaben judicializando todos los conflictos que puedan generar medidas limitadoras de derechos fundamentales sin un soporte legal suficiente y, por lo tanto, de dudosa constitucionalidad.

«El legislador tendría que haber previsto una reforma que aportase mayor seguridad jurídica a esta situación»

Naiara Arriola, Profesora de Derecho Constitucional de la Universidad de Deusto

El estado de alarma constituye una figura de excepcionalidad en nuestro ordenamiento jurídico y, por tanto, no ha sido formulado para mantenerse indeterminadamente en el tiempo. La limitación de derechos fundamentales y libertades públicas tiene que reducirse en ámbito y espacio de explicación a lo estrictamente necesario (criterios epidemiológicos, en este caso).

Aunque sea más tedioso para la clase política, se deben justificar e individualizar las limitaciones de derechos lo más posible para aplicar quizás ya no el estado de alarma, sino la Ley Orgánica 3/1986, de 14 de abril, de Medidas Especiales en Materia de Salud Pública. Por último, el legislador tendría que haber previsto una reforma tanto de la Ley de los Estados de alarma, Excepción y Sitio como de la Ley de Medidas Especiales en Materia de Salud Pública que aportase mayor seguridad jurídica a esta situación.

«Es un caos jurídico y político que podría y debería haberse evitado»

Roberto Blanco Valdés, Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad de Santiago de Compostela

La modificación de la Ley Orgánica 3/1986, de 14 de abril, de Medidas Especiales en Materia de Salud Pública o la redacción de una nueva ley para hacer frente a la pandemia podrían haber permitido adoptar muchas medidas limitadoras de los derechos sin necesidad de recurrir a la declaración durante períodos larguísimos del estado de alarma.

La decisión de no prorrogar el estado de alarma significará la desaparición de la base jurídica que hasta ahora ha permitido la suspensión de derechos como el de libre circulación. Las comunidades autónomas, auténticas gestoras de la lucha contra la covid-19, quedan abocadas a adoptar medidas limitadoras o suspensivas de los derechos, en caso de que las estimen necesarias, sin cobertura legal y por tanto sujetas en última instancia a la autorización judicial. En suma, un caos jurídico y político que podría y debería haberse evitado por medio de la acción legislativa de las Cortes Generales, que el Gobierno prometió impulsar en junio pasado y por la que todavía estamos esperando.

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Ricardo Rivero Ortega, Rector de la Universidad de Salamanca. Catedrático de Derecho Administrativo, Universidad de Salamanca; Antonio Arroyo Gil, Profesor de Derecho Constitucional, Universidad Autónoma de Madrid; Ignacio Álvarez Rodríguez, Profesor de Derecho Constitucional, Universidad Complutense de Madrid; Ignacio Villaverde, Rector de la Universidad de Oviedo. Catedrático de Derecho Constitucional, Universidad de Oviedo; Josefa Cantero Martínez, Profesora Titular de Derecho Administrativo. Presidenta de SESPAS, Universidad de Castilla-La Mancha; Naiara Arriola Echaniz, Profesora Doctora Encargada de Derecho Constitucional, Universidad de Deusto; Octavio Salazar Benítez, Catedrático de Derecho Constitucional, Universidad de Córdoba; Roberto Blanco Valdés, Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad de Santiago de Compostela, Universidade de Santiago de Compostela; Teresa Martínez Díaz, Profesora de Constitución española, Universidad Nebrija y Victoria Rodríguez-Blanco, Profesora de Ciencia Política, Universidad Miguel Hernández. Este artículo fue publicado originalmente en The Conversation. Lea el original.