«Ignorar la corrupción o denunciarla solo cuando afecta al oponente ha minado la confianza en los políticos»

Don Joan Llinares Gómez, Director de la Agencia para la Prevención y Lucha contra el Fraude y la Corrupción de la Comunidad Valenciana fue elegido por el Pleno de Las Cortes por mayoría superior a las tres quintas partes y sin ningún voto en contra. Su candidatura fue propuesta por las organizaciones sociales Acción Cívica contra la Corrupción, Observatorio Contra la Corrupción y Fundación por la Justicia, que trabajan en la actualidad contra el fraude y la corrupción en la Comunidad Valenciana.

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¿Fue su elección una demostración de que la ética pública es realmente hoy un interés prioritario de los partidos políticos como reacción frente a la generalización de las prácticas corruptas que caracterizaron los años del boom inmobiliario?

Más que mi elección como director de la Agencia, que no es más que una consecuencia, lo determinante fue la decisión en 2016 del parlamento valenciano, Les Corts, de aprobar una ley de prevención y lucha contra el fraude y la corrupción en la Comunidad Valenciana que además creaba la Agencia como autoridad responsable de cumplir y hacer cumplir la ley. Esta decisión, muy bien explicada y motivada en el preámbulo de la misma ley, es la mejor evidencia de que la mayoría de partidos políticos valencianos con representación parlamentaria reaccionaron ante el hartazgo de tantos casos de degradación ética y de corrupción que había vivido la Comunidad Valenciana durante muchos años. Solo el PP votó en contra de la ley cuando, en mi opinión, apoyarla le hubiese permitido tomar distancias de una época ignominiosa; así, ha caído en una contradicción difícil de explicar pues tanto la Junta de Andalucía como la Junta de Castilla y León, ambas presididas por este partido, han iniciado el procedimiento parlamentario para aprobar sus leyes autonómicas de lucha contra la corrupción y de creación de sus propias agencias tomando como modelo y referencia la ley valenciana. En Europa y muchos otros países del mundo las agencias y oficinas antifraude existen desde hace décadas por aplicación de las recomendaciones de la OCDE, de la Convención Internacional de Naciones Unidas contra la Corrupción de 2003 o por tratados anteriores. La OLAF, que es la oficina anticorrupción para toda la Unión Europea, se creó en 1999.

«La prevención de la corrupción pasa por una buena formación de funcionarios, personal del sector público y cargos electos»

En cuanto a la segunda parte de la pregunta, sobre la relación entre corrupción y boom inmobiliario, no hay duda de que el urbanismo y la especulación inmobiliaria en la Comunidad Valenciana dieron lugar a una época negra para la integridad institucional y también para la armonía y el equilibrio territorial y ambiental. Estos días se está produciendo el juicio por el asesinato, hace 13 años, de un alcalde, el de Polop (Alicante), cometido, según el Ministerio Fiscal y la UCO, por intereses relacionados con el control del urbanismo en aquel municipio. De hecho, antes de la gran crisis, los ayuntamientos fueron presa de grandes movimientos especulativos que unidos al desorden financiero de cajas y bancos reclasificaron millones de metros cuadrados sin otro criterio que la pura y rápida ganancia provocando la gran burbuja cuyo estallido todavía sigue sufriendo la economía española y en particular la valenciana, cuyo sistema financiero se hundió irremisiblemente. Aún hoy, más de diez años después, se sigue sin digerir aquellos excesos del pasado. No obstante, en la actualidad, la corrupción urbanística y según datos que maneja la Agencia, no es la más relevante de las corrupciones. Hay otros ámbitos diferentes del urbanismo donde las malas prácticas y la corrupción son más serias. Me refiero a la contratación pública, a las concesiones de servicios, a las subvenciones, a la gestión de fondos y activos públicos, o a los procesos de selección del personal, por citar los ámbitos sobre los que la Agencia viene actuando y ya cuenta con datos estadísticos.

En cuanto a los partidos políticos estoy seguro de que, como tales, tienen interés en que no exista corrupción, pero el problema reside en que la corrupción es un riesgo que subyace en todos los ámbitos del ejercicio del poder y de la gestión de los asuntos públicos. En mi opinión, la corrupción no tiene color político, es un fenómeno relacionado con la ausencia de ética personal y profesional que aprovecha la carencia de buenos controles internos y externos para infiltrarse con una enorme capacidad de contagio sobre lo que toca, se trate de partidos, organizaciones sociales o empresas. Y lo que es peor, a implantar un sistema de conductas que se retroalimentan.

¿Cree que los partidos políticos han sabido trasladar a la ciudadanía su interés por combatir la corrupción y el fraude? Tengo la sensación de que no se ha hecho la suficiente, a nivel de comunicación.

Efectivamente así es, si atendemos a las encuestas periódicas del CIS sobre los problemas que más preocupan a los españoles. La estrategia de ignorar su existencia o de denunciarla solo cuando afecta a los oponentes, ha sido una de las causas que han minado la confianza de la ciudadanía en los políticos. La ausencia de una estrategia nacional contra la corrupción impulsada por el Estado, la falta de medios en la Justicia, la fijación intencionada de plazos reducidos en la instrucción de procedimientos, la prescripción prematura que deja impunes delitos muy graves, los indultos, la ausencia de consecuencias, la falta de protección y reconocimiento a las personas que denuncian o alertan contra la corrupción… son ejemplos de que algo no funciona en la lucha contra la corrupción desde las instancias del Estado. Consecuencia de todo ello es que la ciudadanía interpreta que desde el poder político no hay interés real en poner medios contra la corrupción y que se prefiere que los controles sean débiles y sumisos.

Es un hecho constado que buena parte de la legislación y de las medidas antifraude se han venido aprobando a remolque de las exigencias de la Unión Europea y otras instancias internacionales y no por iniciativa ni convencimiento de nuestros propios poderes públicos. Llegado a este punto, merece la pena resaltar que una cosa es aprobar normas y crear órganos y otra muy distinta dotarles de medios suficientes y estables que diseñen y desarrollen planes de prevención y lucha. La debilidad del Estado en la lucha contra la corrupción se constata periódicamente en los informes anuales de GRECO (Grupo de Estados contra la Corrupción) que reiteradamente informa que España es un país rezagado e incumplidor de los planes y reformas necesarias para prevenir la corrupción.

¿Cuál es la experiencia de estos años al frente de la Agencia?

La Agencia Valenciana Antifraude es una institución muy joven. Fui nombrado por el parlamento valenciano a mediados de 2017, pero en el momento de mi toma de posesión la Agencia no existía. No tenía ni un solo funcionario adscrito, no disponía de presupuesto ni de sede… Los primeros meses los tuve que dedicar a proveer lo más básico para que la institución pudiese empezar a funcionar.  Aunque somos una entidad en desarrollo, se ha realizado un trabajo ingente con los recursos disponibles. Vamos completando nuestra estructura y atendemos las cuestiones fundamentales como son la prevención y la lucha contra la corrupción, así como la protección de las personas denunciantes a partir de las denuncias que recibe la Agencia, que es la única autoridad en España con potestad. La prevención pasa por una buena formación de los funcionarios, del personal del sector público y también de los cargos electos. La corrupción es un riesgo permanente: al no controlar las razones y mecanismos por los cuales una persona termina corrompiéndose, es necesario disponer una serie de barreras anticorrupción que empiezan por compromisos de naturaleza ética y de buenas prácticas, códigos de conducta que detecten e impidan situaciones como los conflictos de interés que son la antesala de la corrupción, combinando la transparencia con los controles internos y externos, eficientes y comprometidos. En 2018, la Agencia se incorporó como miembro de pleno derecho a la EPAC/EACN, la red europea de agencias anticorrupción, que estructura a las entidades públicas de ámbito estatal o regional de una treintena de Estados con el objetivo común de luchar y prevenir la corrupción. Contar con la experiencia de las agencias europeas a través de sus grupos de trabajo nos es muy útil y a la vez ayudamos a que se vaya modificando la percepción exterior de que España es un país donde no se ponen medios para la lucha contra la corrupción.

¿Con qué recursos cuenta la Agencia para llevar a cabo las tareas que tiene encomendadas?

La Agencia dispone de su propio presupuesto, constituido por una partida independiente del presupuesto de las Corts Valencianes. En 2019 el presupuesto ha sido de 3,5 millones de euros y el presupuesto aprobado por Les Corts para 2020 sube a 4,3 millones. Hasta el momento hemos evaluado las necesidades de funcionamiento para el cumplimiento de los objetivos y se nos ha dotado de los recursos económicos que se han considerado necesarios para poder hacer frente a las mismas. Ya podemos hablar de un retorno para la sociedad de los costes de funcionamiento de la Agencia: se han recuperado subvenciones indebidamente justificadas, se han denunciado ante fiscalía o el Tribunal de Cuentas casos que permitirán recuperar muchos miles de euros; se han paralizado procedimientos de selección de personal por sospechas fundadas de amiguismo, etc. Con el tiempo se visualizará que el coste de funcionamiento de la Agencia es una inversión de alta rentabilidad económica y también social pues la hipoteca reputacional que ha soportado la Comunidad Valenciana por tantísimos casos de corrupción del pasado se va reduciendo ostensiblemente.

¿Son suficientes dichos recursos?

Sí, hasta ahora sí. La Agencia se ha ido construyendo paso a paso, según las necesidades de cada etapa. El factor humano es determinante en el éxito de cualquier proyecto y especialmente en proyectos como la Agencia que nacen para ir a contracorriente de una cultura generalizada donde la ética, el principio de legalidad y la eficiencia en las administraciones públicas no han estado atendidos como su vital importancia requiere. Uno de los elementos imprescindibles de lucha contra la corrupción es el análisis de riesgo de corrupción a partir de las distintas actividades que desarrollan las administraciones, fundamentalmente en la contratación y el urbanismo.

¿Qué labor ha desarrollado la Agencia en análisis de riesgos y evaluación de la eficacia de los instrumentos jurídicos y de las medidas existentes?

Los análisis de riesgo de corrupción son técnicas ya implementadas en muchos países de Europa y sirven para diagnosticar si una estructura pública se encuentra preparada para impedir conductas corruptas y detectar sus puntos débiles susceptibles de ser aprovechados por los corruptos. Es una estrategia que debería ser obligatoria en todas las administraciones públicas y especialmente en sus sectores empresariales, fundacionales e institucionales. La Agencia trabaja en esa línea y la Generalitat Valenciana aprobó en 2018 la ley que contempla la realización de dichos estudios de riesgo además de habilitar un sistema informático de alertas tempranas que permitirá detectar situaciones de riesgo antes de que éste se materialice. Todavía queda bastante por hacer y nos quedan los municipios, las diputaciones y su importante sector público local e institucional vinculado. También las universidades y las propias corporaciones de derecho público, los sindicatos y los partidos. Todos deberían realizar sus estudios de riesgo, analizar, definir e implementar las medidas que del diagnóstico se deduzcan.

¿Los programas de compliance penal que ahora se implantan en muchas empresas siguiendo modelos de gestión y medidas de control ya ensayadas desde hace años en otros países de nuestro entorno y que han sido normalizadas en determinados modelos estandarizados, son trasladables a las administraciones públicas?

El compliance penal en las empresas privadas es un procedimiento que advierte a los órganos de gobierno de que las personas jurídicas también pueden ser sujetos de imputación penal y, por lo tanto, ser condenadas por infracciones de naturaleza criminal por las acciones de sus empleados y o sus directivos. Básicamente se trata de apelar al cumplimiento riguroso de las normas y asegurar que se ponen los medios y los sistemas de detección para que no se produzcan infracciones de la legalidad. En el sector público empresarial, sorprendentemente y en contra de nuestro parecer, no se han llevado a cabo, hasta ahora, programas de compliance ni de estudios de riesgo. Esta es la realidad actual a pesar de que la Agencia ha venido advirtiendo de esta situación de huida de los sistemas administrativos de control como muy bien se puede leer en la Memoria de 2018 de la Agencia, Sección 7.6, sobre sistemas de integridad y controles de cumplimiento normativo.

«La corrupción es un riesgo que subyace en todos los ámbitos del ejercicio del poder»

¿Es labor de la Agencia instar a las administraciones públicas que están bajo su control a implantar modelos de gestión y medidas de control útiles para prevenir el fraude? ¿Qué instrumentos utiliza la Agencia con dicho objetivo?

La Agencia se crea precisamente para prevenir y erradicar el fraude y la corrupción de las instituciones públicas valencianas y para impulsar la integridad y la ética pública. Para ello fomenta una cultura de buenas prácticas y de rechazo del fraude en el diseño, ejecución y evaluación de políticas públicas. En este sentido le corresponde evaluar, colaborando con los órganos existentes, la eficacia de los instrumentos jurídicos y las medidas existentes en materia de control, prevención y lucha contra el fraude y la corrupción a fin de maximizar los niveles de integridad, eficiencia y transparencia en temas como la contratación pública, los procedimientos de toma de decisiones, la prestación de servicios públicos y la gestión de recursos públicos, además de los procesos de acceso y provisión en el empleo público. Trabajamos para que se creen marcos de integridad que garanticen valores y principios de justicia, legalidad, igualdad, la libre concurrencia competitiva en el caso de las empresas en la contratación pública o en el acceso a las subvenciones públicas; y también en que los méritos y capacidad sean los criterios que imperen en la selección de personal en un régimen de igualdad. También se contempla en nuestra ley que la Agencia asesore y formule propuestas y recomendaciones a Les Corts, al gobierno de la Generalitat y a las entidades incluidas en nuestro ámbito de actuación, así como la emisión de dictámenes no vinculantes a requerimiento de las comisiones parlamentarias de investigación en caso de haber indicios de uso o destino irregular de fondos públicos o uso ilegítimo de la condición pública de un cargo.

¿Cómo evalúa la Agencia la eficacia de los instrumentos jurídicos y medidas implantadas por las administraciones públicas bajo su control en materia de prevención y lucha contra el fraude y la corrupción?

Mediante el análisis de la implantación de dichos instrumentos, el seguimiento de sus resultados y el aprovechamiento de los casos positivos para que puedan extenderse a todos los ámbitos de lo público. En las diferentes administraciones públicas, aunque no en todas, se están realizando acciones conducentes a establecer o mejorar los controles, como por ejemplo con la utilización de herramientas de carácter tecnológico que asisten a la detección de infracciones. La reciente ley de Contratos del Sector Público promulga por primera vez en la historia de la legalidad contractual la obligación explícita de luchar contra la corrupción y de erradicar riesgos como el conflicto de interés. Asimismo, la Agencia cuenta con una fuente de información telemática que es el buzón de denuncias donde de forma nominal o anónima nos llega información sobre procedimientos administrativos o actuaciones que pudieran conculcar las normas, desde contratación hasta urbanismo, pasando por subvenciones, gestión de activos patrimoniales, de fondos públicos, selección de personal, etc.

Otra labor importante es la concienciación, y formación en materia de ética pública.

Una de las áreas operativas de la Agencia aborda la formación en valores. Un servidor público bien formado y éticamente motivado es más difícil de manipular y contaminar. La formación en valores infunde capacidad de análisis y bagaje para hacer frente a los riesgos de fraude y corrupción. No olvidemos que la corrupción política no podría existir sin la colaboración activa o pasiva del estamento funcionarial. Nuestra misión como Agencia es armar éticamente al funcionariado con formación y competencias para hacer frente a las situaciones de riesgo. En este sentido, la Agencia realiza cursos y jornadas, participa en foros de reflexión y debate llevando a cabo acciones que ayuden a realizar diagnósticos de riesgos y planes de prevención en los diversos ámbitos comprendidos en sus competencias.

«La formación en valores infunde capacidad de análisis y bagaje para hacer frente a los riesgos de fraude y corrupción»

Se ha demostrado que en las empresas privadas los canales de denuncia son el instrumento más eficaz de detección del fraude. ¿Ocurre lo mismo en la administración?

En la empresa privada todo está mucho más claro. El empresario sabe que el fraude o la corrupción interna le puede arruinar o poner en serios aprietos. Han sido los avanzados en establecer estrategias contra el fraude interno o la corrupción entre particulares. En las administraciones públicas todo es más difuso, el compromiso en la defensa del interés general se construye más sobre un convencimiento que sobre un interés material directo o crematístico a diferencia de lo que rige en la empresa privada. Además, por la disparidad de agentes y procedimientos que intervienen en los procesos del sector público, unido a unos controles débiles o con escasos medios, quien tiene intención de defraudar, lo tiene más fácil.

¿Tiene la agencia instrumentos para que todos los funcionarios y personas que entran en contacto con la administración puedan denunciar cualquier comportamiento irregular, o corrupto?

A la Agencia puede dirigirse cualquier persona, bien por los medios tradicionales: correo postal, email, de forma presencial, o bien a través de su portal virtual representado por el buzón de denuncias accesible desde la web de la Agencia. Se trata de un canal seguro y confidencial de participación.

¿Cuál es la experiencia de estos instrumentos?

La puesta en marcha del buzón de denuncias ha facilitado la participación ciudadana y ha supuesto que más de la mitad de las que entran en la Agencia lleguen por esta vía. Las actuaciones de la Agencia están sujetas al deber de sigilo, reserva y confidencialidad y así las denuncias de carácter anónimo son tratadas con doble sigilo a fin de evitar denuncias falsas. La Agencia trabaja desde la perspectiva de la protección de los derechos de los denunciantes pero sin perder de vista que al denunciado también le asiste el derecho a la presunción de inocencia. Por eso pasan por un procedimiento de análisis de verosimilitud y solo si éste análisis se supera se pasa a la fase de investigación, de lo contrario, se archivan.

¿Cuántas denuncias recibe la Agencia al año?

Durante el año 2017, cuando todavía no contábamos con infraestructura para funcionar, ya se abrieron 33 expedientes por denuncias. En 2018 fueron 181 los expedientes que se abrieron y en 2019 han sido 169.

¿Cuáles han sido los resultados de las investigaciones de las denuncias recibidas? ¿Qué porcentaje de denuncias termina en una investigación y la demostración de una conducta corrupta o contraria a los principios de objetividad, integridad y eficacia que deben presidir la conducta de las administraciones públicas?

Tan altas cifras de denuncias presentadas, sobre todo cuando aún no había medios para investigarlas, nos ha conducido a que muchos expedientes se encuentren en fase de análisis o de investigación. Son resultados que detallaremos en la Memoria del ejercicio 2019 que ya estamos elaborando y que se presentará a Les Corts antes de finalizar este primer trimestre. Como avance le puedo indicar que 21 expedientes de investigación han sido remitidos a la fiscalía tras deducirse que los hechos investigados podían constituir ilícitos penales y uno al Tribunal de Cuentas por un presunto quebranto al erario público de 1,2 millones de euros. Doce denuncias se han archivado por constatarse en las conductas investigadas ausencia de fraude o corrupción. Otras nueve denuncias ha sido inadmitidas por estar judicializado el asunto, por falta de fundamento o por falta de competencia de la Agencia, remitiéndose en este último caso a las instancias competentes. Dos denuncias han sido resueltas con recomendaciones a las administraciones correspondientes y una se ha resuelto con advertencia de nulidad de un procedimiento. La mayor parte de las denuncias en 2018 y 2019 afectaron al ámbito de la contratación pública, la gestión de personal, las subvenciones y el urbanismo. El ámbito institucional que mayor números de denuncias acumula es el de la administración local.

¿Con qué medios o instrumentos de investigación cuenta la Agencia y con qué otros instrumentos les gustaría contar?

El personal de la agencia es el principal activo. Funcionarias y funcionarios de carrera, experimentados en sus diversos campos. Asimismo, la Agencia también se viene dotando de medios tecnológicos y sistemas de investigación. Todavía no contamos con todos los medios necesarios, pero se va resolviendo y el presupuesto para el 2020 recoge prácticamente esas necesidades. Por otra parte, nos gustaría contar con el acceso a otras fuentes de información y documentación como los de la Agencia Tributaria. Pero poco a poco y mediante acuerdos de colaboración se irá consiguiendo.

¿En la labor de investigación que realiza la agencia puede requerir ayuda de instituciones, funcionarios, empresas o particulares?

«La colaboración interadministrativa e institucional es fundamental en el lucha contra el fraude y la corrupción»

Sí, así está previsto en nuestra ley de creación. La colaboración interadministrativa e institucional es fundamental en el lucha contra el fraude y la corrupción. La ley de la Agencia ordena a los funcionarios denunciar a la Agencia cualquier ilegalidad de la que conozcan y a las administraciones a entregar toda la documentación e información que se les reclame. Las empresas contratistas y subcontratistas de las administraciones públicas así como los beneficiarios de subvenciones públicas también deben colaborar con la Agencia en el esclarecimiento de hechos relacionados con el mal uso de recursos públicos. Son obligaciones de carácter imperativo y su incumplimiento está sujeto a responsabilidad. La Agencia cuenta con potestad sancionadora para quienes las incumplen, potestad que puede llegar a la imposición de sanciones de hasta 400.000€. Además, la Agencia ha establecido un sistema estable de colaboración ciudadana creando el Consejo de Participación, formado por personas, entidades y asociaciones cívicas que han destacado especialmente por su lucha contra el fraude y la corrupción. Quiero agradecer la colaboración desinteresada y no remunerada de todos ellos y el apoyo que dan a la Agencia.

¿Ha tenido la Agencia que adoptar medidas de protección a personas denunciantes?

La Agencia Valenciana Antifraude es la primera institución de España que ha puesto en marcha un programa efectivo de protección de personas denunciantes. Nuestra ley, adelantándose años a la Directiva UE 2019/1937 de protección de los Whistleblower, ha creado el Estatuto de la persona denunciante de corrupción desarrollado en el Reglamento de funcionamiento de la Agencia. La institución que legalmente es responsable de asesorar, acompañar y proteger a las personas denunciantes y alertadoras de corrupción en el ámbito geográfico de la Comunidad Valenciana es la Agencia. Desde nuestra entrada en funcionamiento se han protegido a 19 personas, la mayoría empleados públicos. Nuestra ley también va más allá que la propia Directiva Europea pues alcanza también personas jurídicas.

¿Cómo actúa la Agencia cuando recibe una denuncia en esa labor de protección del denunciante?

La Agencia presta especial atención a los denunciantes y sin necesidad de declaración o reconocimiento previo del estatuto previsto en nuestra ley. Las personas que denuncian de buena fe, reciben inmediatamente asesoría legal por los hechos relacionados con la denuncia a la vez que tienen garantizada la confidencialidad sobre su identidad.

¿Cómo comunica la Agencia el trabajo que desempeña y los resultados del mismo?
La agencia elabora y publica en su web anualmente la Memoria en la que se recogen los detalles de su actividad. Además, rinde cuentas ante el Parlamento valenciano mediante la comparecencia de su director al menos una vez al año y cuantas veces sea llamado. Asimismo, la dirección de la Agencia también rinde cuentas ante la ciudadanía a través del Consejo de Participación.