La muerte tenía un precio

«Queríamos alcanzar las estrellas y alcanzamos la luna (y la luna no está tan mal)». Así resumió certeramente Frank Johnasson, director de Amnistía Internacional (AI), la valoración que hicimos los delegados de AI del texto del Tratado sobre el Comercio de Armas (TCA), que entró en vigor el pasado 24 de diciembre. Aprobado por una abrumadora mayoría (156 síes de 193 votos) de los Estados Miembros de la Asamblea General de la ONU tras siete años de negociaciones y una campaña mundial de AI, Oxfam y una red de ONG de todo el mundo, su rápida entrada en vigor tras año y medio desde su firma en junio de 2013 (un récord para los plazos habituales de la ONU) lanza un mensaje inequívoco: los Estados que lo han ratificado (63 en el momento de escribir este artículo, y 130 que lo han firmado) no van a permitir que se sigan empleando armas para cometer atrocidades, como explica este programa de En Portada.

La entrada en vigor del TCA es el mejor regalo que podía haber recibido la humanidad, que en el siglo XX intentó regular sin éxito el comercio de armas en dos ocasiones. Se cumple así la máxima de que, a la tercera, va la vencida. La tenacidad de Brian Wood, que concibió la idea del Tratado hace más de 20 años, prueba que sí se pueden cambiar las cosas cuando hay empeño, creatividad y conocimientos para proponer soluciones y que la movilización de la gente corriente puede influir en la agenda global.

El TCA es el primer instrumento internacional legalmente vinculante que regula las transferencias internacionales de armas y municiones. Tiene tres elementos clave:

1. Consagra una «Regla de Oro», que prohíbe a los Estados transferir armas convencionales a otros países si saben que van a ser utilizadas para cometer genocidio, crímenes de lesa humanidad o crímenes de guerra o facilitar su comisión. También obliga a todos los gobiernos a evaluar el riesgo de exportar armas, municiones o componentes a donde puedan ser utilizados para cometer o facilitar graves violaciones del derecho internacional humanitario y de los derechos humanos como homicidios arbitrarios, ejecuciones sumarias, desapariciones forzadas, torturas o actos de violencia contra las mujeres o niños. Los gobiernos deben denegar las autorizaciones de exportación de armas si hay un riesgo preponderante de esas graves violaciones que no pueda mitigarse.

2. Se aplica a un catálogo de armas convencionales, desde los barcos de guerra y aviones militares a los tanques, las pistolas y lanzagranadas, (pero no, como pedimos las ONG, al material antidisturbios), y una serie de operaciones comerciales, aunque no controla las actividades de financiación y transporte del “comercio de la muerte”. Pero somos optimistas, porque el tratado, que tiene carencias como todo resultado de una negociación multilateral, se puede modificar a partir de 2020.

3. Establece mecanismos de aplicación, como la obligación de regular las  importaciones, de crear un sistema nacional de control, medidas para evitar el desvío de armas convencionales, la presentación de informes anuales sobre las exportaciones e importaciones autorizadas o realizadas y medidas de cooperación y asistencia internacional como la gestión de stocks, programas de desarme, desmovilización y reintegración, legislación modelo y prácticas de aplicación.

Es verdad que el TCA no prevé un mecanismo sancionador para quien viole sus disposiciones, pero en las reuniones periódicas del tratado los Estados quedarán expuestos a la crítica pública. Nada impide recurrir a la Corte Internacional de Justicia en caso de disputa entre Estados sobre una decisión de exportación de armas, aunque es un tema que puede abordarse en un futuro protocolo que complemente el tratado.

La principal novedad del TCA es que supone la consolidación del enfoque preventivo en el comercio de armas. Hace 20 años asistimos, con rabia e impotencia, a matanzas en Ruanda, Sierra Leona, Liberia o la República Democrática del Congo (RDC) cometidas con armas europeas, chinas, rusas o estadounidenses. En este sentido, recuerdo cómo durante las negociaciones del TCA Mujahid Alam, ex militar pakistaní que sirvió en los cascos azules de la ONU y participó en la delegación de Amnistía en Nueva York, explicaba a la delegación china el terrible impacto de las armas chinas (China es el tercer exportador del mundo) en la RDC y Sudán. El mundo clamaba por otro enfoque, otra forma de hacer frente a las atrocidades masivas más allá de mecanismos retrospectivos como los tribunales penales. Lo que movió a muchas personas en todo el mundo a apoyar el TCA fue la esperanza de que fuera ese marco regulador del comercio de armas que garantizase que pudiéramos decir adiós a las armas para cometer delitos de derecho internacional.

El TCA no es una panacea, pero su consecución es un elemento fundamental de la solución. Representa un cambio de paradigma y un instrumento para reducir el número de atrocidades que se cometen con armas. En palabras de la abogada internacional Clare da Silva, asesora legal de AI en las negociaciones: «Supone un cambio de orientación, pasar del enjuiciamiento retroactivo de personas a la posible prevención a la que está obligado el Estado y a una mayor atención a los factores estructurales que contribuyen a los conflictos armados y abusos contra los derechos humanos. Este cambio sólo puede contribuir a hacer que la vida de millones de personas sea más segura«.

Lo realmente innovador del tratado es que los gobiernos, antes de autorizar una exportación de armas, deben ponderar los diversos riesgos que consideren que contribuyen o menoscaben la paz y la seguridad y evaluar el riesgo de que las armas puedan utilizarse para cometer o facilitar graves violaciones del derecho internacional humanitario o de los derechos humanos, o de un acto que constituya un delito de terrorismo o de delincuencia organizada internacional en virtud del derecho internacional. Tras ese análisis, si existe un riesgo preponderante de que las armas sean empleadas para cometer atrocidades, la exportación no se podrá autorizar.

Además de su universalización y aplicación, la prueba del algodón para el TCA es cómo se enfrentan ahora los gobiernos a casos como los envíos de armas previstos de Estados Unidos – que ha firmado pero no ratificado el TCA- a Irak, donde AI ha documentado graves abusos contra los derechos humanos en los últimos meses; un envío masivo de armas y municiones de China –que se espera firme en breve el TCA- al conflictivo Sudán del Sur, donde se han cometido crímenes de guerra y crímenes de lesa humanidad; o los diversos países, incluida España, que en la última década ha multiplicado por diez el valor de sus exportaciones de armas hasta alcanzar los 4.000 millones en 2013, que suministran armas pequeñas y armas ligeras a Honduras, país que, según datos de la  ONU, presenta el índice de homicidios más alto del mundo. Esa es la prueba de fuego para los Estados: aplicar de buena fe, estricta y rigurosamente, el TCA para acabar con las atrocidades cometidas con armas.

* Alberto Estévez es coordinador de la campaña ‘Armas Bajo Control‘ de Amnistía Internacional, Fundipau, Greenpeace y Oxfam Intermón. Coordinó la delegación de AI en las negociaciones sobre el TCA entre 2010 y 2013.